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環(huán)保部官網(wǎng)解讀“水十條”
發(fā)布時間：2015-04-17
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編者按：今日(4月16日)上午，環(huán)保部官網(wǎng)頭條推出“國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知”，并以“附件”的形式對“水污染防治行動計劃”(即“水十條”)進行了解讀，分為“管理篇”、“技術(shù)篇”和“國外案例”三部分?，F(xiàn)整體呈現(xiàn)，以饗讀者。
一、管理篇
一、出臺背景
黨中央、國務(wù)院高度重視水環(huán)境保護工作。自“九五”開始，就集中力量對“三河三湖”等重點流域進行綜合整治，“十一五”以來，大力推進污染減排，水環(huán)境保護取得積極成效。但是，我國水污染嚴重的狀況仍未得到根本性遏制，區(qū)域性、復(fù)合型、壓縮型水污染日益凸顯，已經(jīng)成為影響我國水安全的最突出因素，防治形勢十分嚴峻。
一是水環(huán)境質(zhì)量差。目前,我國工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染排放負荷大，全國化學(xué)需氧量排放總量為2294.6萬噸，氨氮排放總量為238.5萬噸，遠超環(huán)境容量。全國地表水國控斷面中，仍有近十分之一(9.2%)喪失水體使用功能(劣于Ⅴ類)，24.6%的重點湖泊(水庫)呈富營養(yǎng)狀態(tài);不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭。飲用水污染事件時有發(fā)生。全國4778個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，較差的監(jiān)測點比例為43.9%，極差的比例為15.7%。全國9個重要海灣中，6個水質(zhì)為差或極差。
二是水資源保障能力脆弱。我國人均水資源量少，時空分布嚴重不均。用水效率低下，水資源浪費嚴重。萬元工業(yè)增加值用水量為世界先進水平的2-3倍;農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.52，遠低于0.7-0.8的世界先進水平。局部水資源過度開發(fā)，超過水資源可再生能力。海河、黃河、遼河流域水資源開發(fā)利用率分別高達106%、82%、76%，遠遠超過國際公認的40%的水資源開發(fā)生態(tài)警戒線，嚴重擠占生態(tài)流量，水環(huán)境自凈能力銳減。全國地下水超采區(qū)面積達23萬平方公里，引發(fā)地面沉降、海水入侵等嚴重生態(tài)環(huán)境問題。
三是水生態(tài)受損重。濕地、海岸帶、湖濱、河濱等自然生態(tài)空間不斷減少，導(dǎo)致水源涵養(yǎng)能力下降。三江平原濕地面積已由建國初期的5萬平方公里減少至0.91萬平方公里，海河流域主要濕地面積減少了83%。長江中下游的通江湖泊由100多個減少至僅剩洞庭湖和鄱陽湖，且持續(xù)萎縮。沿海濕地面積大幅度減少，近岸海域生物多樣性降低，漁業(yè)資源衰退嚴重，自然岸線保有率不足35%。
四是水環(huán)境隱患多。全國近80%的化工、石化項目布設(shè)在江河沿岸、人口密集區(qū)等敏感區(qū)域;部分飲用水水源保護區(qū)內(nèi)仍有違法排污、交通線路穿越等現(xiàn)象，對飲水安全構(gòu)成潛在威脅。突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，1995年以來，全國共發(fā)生1.1萬起突發(fā)水環(huán)境事件，僅2014年環(huán)境保護部調(diào)度處理并上報的98起重大及敏感突發(fā)環(huán)境事件中，就有60起涉及水污染，嚴重影響人民群眾生產(chǎn)生活，因水環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件呈顯著上升趨勢，國內(nèi)外反映強烈。
國家將水環(huán)境保護作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會對生態(tài)文明建設(shè)作出戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護作出一系列重要指示，強調(diào)要大力增強水憂患意識、水危機意識，從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問題。李克強總理強調(diào)指出，水污染直接關(guān)系人們每天的生活，直接關(guān)系人們的健康，也關(guān)系食品安全，政府必須負起責(zé)任，向水污染宣戰(zhàn)，拿出硬措施，打好水污染防治“攻堅戰(zhàn)”，建立防止“反彈”的機制，以看得見的成效回應(yīng)群眾關(guān)切，推進綠色生態(tài)發(fā)展。2015 年《政府工作報告》提出實施水污染防治行動計劃，加強江河湖海水污染、水污染源和農(nóng)業(yè)面源污染治理，實行從水源地到水龍頭全過程監(jiān)管的工作任務(wù)。張高麗副總理多次作出相關(guān)批示,召開會議深入研究，提出明確要求和具體部署。
按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計生委、海洋局等部門，共同編制了《水污染防治行動計劃》(以下稱《水十條》)。
二、編制過程
盡管我國水污染防治工作取得了積極進展，但水環(huán)境質(zhì)量差、水資源保障能力弱、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多等問題依然十分突出。主要原因是治理水平偏低、污染物排放總量巨大;此外，產(chǎn)業(yè)布局不合理、科技支撐和投入不足、法律法規(guī)標準和管理體制機制不完善、節(jié)水和環(huán)境意識不強等也是重要原因。
針對水污染防治工作面臨的嚴峻形勢，充分吸收國內(nèi)外成功經(jīng)驗，借鑒相關(guān)科研成果，起草工作自2013 年4 月起，主要經(jīng)歷了準備、編制、征求意見和報批4 個階段，先后6 次征求中央及國務(wù)院34 個部門和單位意見，兩次征求各省(區(qū)、市)人民政府意見，3 次組織專題調(diào)研，歷時近兩年，30 易其稿。2014 年12 月31 日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則同意《水十條》，根據(jù)會議精神。2015 年2 月26 日，中央政治局常務(wù)委員會會議審議通過《水十條》。2015 年4 月16 日，國務(wù)院正式向社會公開《水十條》全文。
三、重大意義
繼發(fā)布實施《大氣污染防治行動計劃》后，國務(wù)院近期印發(fā)《水十條》，這是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的又一重大舉措，充分彰顯了國家全面實施大氣、水、土壤治理三大戰(zhàn)略的決心和信心。制定《水十條》，是黨中央、國務(wù)院實施全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國重要戰(zhàn)略，推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，體現(xiàn)民意、順應(yīng)民心，必將對我國的環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)，乃至整個經(jīng)濟社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要而深遠的影響，意義重大。
(一)建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的應(yīng)有之義。
十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體的總體布局，提出努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境優(yōu)美宜居是美麗中國的重要內(nèi)容，有利于增強人民群眾幸福感，增加社會和諧度，拓展發(fā)展空間、提升發(fā)展質(zhì)量，對建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國至關(guān)重要?！端畻l》充分發(fā)揮環(huán)境保護作為生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場、主陣地的作用，以改善水環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點和落腳點，提出到2020 年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善的近期目標，為實現(xiàn)中國夢保駕護航。
(二)落實依法治國，推進依法治水的具體方略。十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，明確要求用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。新修訂實施的《環(huán)境保護法》及其配套法規(guī)規(guī)范，全方位解決法治偏軟、制度偏松等問題。如何貫徹依法治國戰(zhàn)略，依法保護水環(huán)境已成為當務(wù)之急?！端畻l》按照十八屆三中、四中全會精神及國務(wù)院要求，嚴格執(zhí)行《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)，將環(huán)評、監(jiān)測、聯(lián)合防治、總量控制、區(qū)域限批、排污許可等環(huán)境保護基本制度落到實處，明確法律規(guī)定的環(huán)?！案邏壕€”、開發(fā)利用的基線和限期完成的底線，形成依法治水的嶄新格局。
(三)適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的迫切需要。中央在深刻認識我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段性特征后，作出“經(jīng)濟進入新常態(tài)”的重大判斷。當前，全國主要污染物控制指標開始呈下降趨勢，總量卻仍保持高位;人民群眾對環(huán)境質(zhì)量改善新期待越來越高，環(huán)境保護工作也面臨機遇和挑戰(zhàn)并存的新常態(tài)，處于重要的戰(zhàn)略抉擇期。出臺《水十條》，明確了水污染防治的新方略，以水環(huán)境保護倒逼經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，以環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出環(huán)境容量，以水資源節(jié)約拓展生態(tài)空間，以水生態(tài)保護創(chuàng)造綠色財富，為協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，實施一帶一路、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等國家重大戰(zhàn)略，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展保駕護航，打造中國經(jīng)濟升級版。
(四)實施鐵腕治污，向水污染宣戰(zhàn)的行動綱領(lǐng)。要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)，緊緊依靠制度創(chuàng)新、科技進步、嚴格執(zhí)法，鐵腕治污加鐵規(guī)治污，用硬措施完成硬任務(wù)?！端畻l》嚴格按照黨和國家領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，堅持問題導(dǎo)向，重拳出擊、重典治污，確保各項措施穩(wěn)、準、狠，取得實效;共提出6 類主要指標，26 項具體要求，并進一步明確了38 項措施的完成時限。為確保任務(wù)目標的落實，《水十條》提出了取締“十小”企業(yè)，整治“十大”行業(yè)、治理工業(yè)集聚區(qū)污染、“紅黃牌”管理超標企業(yè)、環(huán)境質(zhì)量不達標區(qū)域限批等238項強有力的硬措施。《水十條》的發(fā)布與實施，必將一掃生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的積疴陳弊，全面打響水污染防治“攻堅戰(zhàn)”。
(五)推進水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的路徑平臺。“九龍”治水是為了同一片“天”，這個“天”就是老百姓。《水十條》統(tǒng)籌兼顧各部門職責(zé)，各類水體保護要求，搭建平臺、凝聚共識，充分調(diào)動發(fā)揮環(huán)保、發(fā)改、科技、工業(yè)、財政、國土、交通、住建、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、海洋等部門力量，開創(chuàng)“九龍”合力、系統(tǒng)治理的新氣象。堅決落實全面深化改革、加快生態(tài)文明制度建設(shè)各項要求，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，實施系統(tǒng)治理。明確了水環(huán)境質(zhì)量目標導(dǎo)向，把各類水體、各個區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量狀況，作為檢驗各項工作的終極標準，穩(wěn)步推進環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型各項工作;根據(jù)質(zhì)量目標要求，確定污染減排目標，盡快讓排污總量降下來、讓環(huán)境質(zhì)量好起來。
(六)推動穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的必然要求。《水十條》強化問題導(dǎo)向，從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等深層次問題入手，既注重總體謀劃，又注重牽住“牛鼻子”，牢牢抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。把水資源環(huán)境承載能力作為剛性約束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，提出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局、推進循環(huán)發(fā)展等多項具體政策措施，運用水環(huán)境保護這把“手術(shù)刀”、水環(huán)境質(zhì)量考核這“指揮棒”，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，建立新的發(fā)展模式。牢牢把握全面建成小康社會、改善民生要求，想方設(shè)法解決群眾反映強烈問題，著眼百姓房前屋后、小溝小汊，聚焦千家萬戶的水缸子、水龍頭，提出飲用水水源保護、城市黑臭水體整治等具體指標，讓水污染治理的效果更加貼合百姓感受。
四、主要內(nèi)容
結(jié)合全面建成小康社會的目標要求，《水十條》確定的工作目標是：到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)。
到2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到本世紀中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。主要指標是：到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良(達到或優(yōu)于III類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于III類比例總體高于93%，全國地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類)比例達到70%左右。京津冀區(qū)域喪失使用功能(劣于V類)的水體斷面比例下降15個百分點左右，長三角、珠三角區(qū)域力爭消除喪失使用功能的水體。
到2030年，全國七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到75%以上，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于III類比例總體為95%左右。按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則，為確保實現(xiàn)上述目標，《水十條》提出了10條35款，共238項具體措施。
除總體要求、工作目標和主要指標外，可分為四大部分。1-3條為第一部分，提出了控制排放、促進轉(zhuǎn)型、節(jié)約資源等任務(wù)，體現(xiàn)治水的系統(tǒng)思路。4-6條為第二部分，提出了科技創(chuàng)新、市場驅(qū)動、嚴格執(zhí)法等任務(wù)，發(fā)揮科技引領(lǐng)和市場決定性作用，強化嚴格執(zhí)法。7-8條為第三部分，提出了強化管理和保障水環(huán)境安全等任務(wù)。9-10條為第四部分，提出了落實責(zé)任和全民參與等任務(wù)，明確了政府、企業(yè)、公眾各方面的責(zé)任。為了便于貫徹落實，每項工作都明確了牽頭單位和參與部門。
第一條，全面控制污染物排放。針對工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和船舶港口等污染來源，提出了相應(yīng)的減排措施。包括依法取締“十小”企業(yè)，專項整治“十大”重點行業(yè)，集中治理工業(yè)集聚區(qū)污染;加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)改造，推進配套管網(wǎng)建設(shè)和污泥無害化處理處置;防治畜禽養(yǎng)殖污染，控制農(nóng)業(yè)面源污染，開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治;提高船舶污染防治水平。
第二條，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局、推進循環(huán)發(fā)展，既可以推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，也是治理水污染的重要手段。包括：加快淘汰落后產(chǎn)能;結(jié)合水質(zhì)目標，嚴格環(huán)境準入;合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模;以工業(yè)水循環(huán)利用、再生水和海水利用等推動循環(huán)發(fā)展等。
第三條，著力節(jié)約保護水資源。實施最嚴格水資源管理制度，嚴控超采地下水，控制用水總量;提高用水效率，抓好工業(yè)、城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)節(jié)水;科學(xué)保護水資源，加強水量調(diào)度，保證重要河流生態(tài)流量。
第四條，強化科技支撐。完善環(huán)保技術(shù)評價體系，加強共享平臺建設(shè)，推廣示范先進適用技術(shù);要整合現(xiàn)有科技資源，加強基礎(chǔ)研究和前瞻技術(shù)研發(fā);規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場，加快發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)，推進先進適用技術(shù)和裝備的產(chǎn)業(yè)化。
第五條，充分發(fā)揮市場機制作用。加快水價改革，完善污水處理費、排污費、水資源費等收費政策，健全稅收政策，發(fā)揮好價格、稅收、收費的杠桿作用。加大政府和社會投入，促進多元投資;通過健全“領(lǐng)跑者”制度、推行綠色信貸、實施跨界補償?shù)却胧?，建立有利于水環(huán)境治理的激勵機制。
第六條，嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。加快完善法律法規(guī)和標準，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，嚴懲各類環(huán)境違法行為，嚴肅查處違規(guī)建設(shè)項目;加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，完善監(jiān)督執(zhí)法機制;健全水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，形成跨部門、區(qū)域、流域、海域的污染防治協(xié)調(diào)機制。
第七條，切實加強水環(huán)境管理。未達到水質(zhì)目標要求的地區(qū)要制定實施限期達標的工作方案，深化污染物總量控制制度，嚴格控制各類環(huán)境風(fēng)險，穩(wěn)妥處置突發(fā)水環(huán)境污染事件;全面實行排污許可證管理。
第八條，全力保障水生態(tài)環(huán)境安全。建立從水源到水龍頭全過程監(jiān)管機制，定期公布飲水安全狀況，科學(xué)防治地下水污染，確保飲用水安全;深化重點流域水污染防治，對江河源頭等水質(zhì)較好的水體保護;重點整治長江口、珠江口、渤海灣、杭州灣等河口海灣污染，嚴格圍填海管理，推進近岸海域環(huán)境保護;加大城市黑臭水體治理力度，直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)于2017年底前基本消除黑臭水體。
第九條，明確和落實各方責(zé)任。建立全國水污染防治工作協(xié)作機制。地方政府對當?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負總責(zé)，要制定水污染防治專項工作方案。排污單位要自覺治污、嚴格守法。分流域、分區(qū)域、分海域逐年考核計劃實施情況，督促各方履責(zé)到位。
第十條，強化公眾參與和社會監(jiān)督。國家定期公布水質(zhì)最差、最好的10個城市名單和各省(區(qū)、市)水環(huán)境狀況。依法公開水污染防治相關(guān)信息，主動接受社會監(jiān)督。邀請公眾、社會組織全程參與重要環(huán)保執(zhí)法行動和重大水污染事件調(diào)查，構(gòu)建全民行動格局。
五、主要特點
一是堅持改革創(chuàng)新的思路和方法。水污染防治任務(wù)艱巨，必須依靠深化改革，通過創(chuàng)新加以推進?！端畻l》將改革創(chuàng)新貫穿始終，在238項具體治理措施中，有136項是改進強化的措施(提高污水處理標準等)，有90項是改革創(chuàng)新的措施(對超標企業(yè)實施“紅黃牌”管理等)，還有12項是研究探索性的措施(研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度等)。
二是堅持系統(tǒng)治理的理念。水環(huán)境改善是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程?！端畻l》堅持系統(tǒng)思維，既考慮當前,也兼顧長遠，既解決好存量，也把握好增量，統(tǒng)籌節(jié)水與治水、地表水與地下水、淡水與海水、好水與差水的關(guān)系，突出抓好重點污染、重點行業(yè)和重點區(qū)域，發(fā)揮好市場的決定性作用、科技的支撐作用和法規(guī)標準的引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，全面推進山水林田湖保護、治理和修復(fù)。
三是堅持問題導(dǎo)向的方針。為確保措施務(wù)實、管用，《水十條》具體治理措施，均針對水污染防治工作中存在的三個突出問題，其中，65項是針對水環(huán)境質(zhì)量改善的措施(解決城市水體黑臭問題等)，有55項是修復(fù)保護水生態(tài)的措施(保護生態(tài)空間等)，有48項是防范環(huán)境隱患的措施(優(yōu)化空間布局等)，還有70 項綜合措施(完善法律法規(guī)等)。
六、重要改革舉措
《水十條》全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，切實落實全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國的重要戰(zhàn)略部署，自始至終體現(xiàn)改革創(chuàng)新的思想。重點體現(xiàn)在以下12 個方面的新理念、新思路、新舉措。
一是在健全自然資源用途管制制度方面。嚴格水域岸線用途管制，土地開發(fā)利用應(yīng)留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和保護范圍，非法擠占的應(yīng)限期退出。
二是在健全水節(jié)約集約使用制度方面。嚴控地下水超采。未經(jīng)批準的和公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井，一律予以關(guān)閉。在黃河、淮河等流域進行試點，分期分批確定生態(tài)流量(水位)，作為流域水量調(diào)度的重要參考。
三是在劃定生態(tài)保護紅線、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制方面。建立水資源、水環(huán)境承載能力監(jiān)測評價體系，實行承載能力監(jiān)測預(yù)警，已超過承載能力的地區(qū)要實施水污染物削減方案，加快調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。到2020年，組織完成市、縣域水資源、水環(huán)境承載能力現(xiàn)狀評價。
四是在實行資源有償使用制度方面。加快水價改革?？h級及以上城市應(yīng)于2015年底前全面實行居民階梯水價制度，具備條件的建制鎮(zhèn)也要積極推進。2020年底前，全面實行非居民用水超定額、超計劃累進加價制度。深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。在嚴重缺水地區(qū)試行退地減水。地表水過度開發(fā)和地下水超采問題較嚴重，且農(nóng)業(yè)用水比重較大的五省(區(qū))，要適當減少用水量較大的農(nóng)作物種植面積，改種耐旱作物和經(jīng)濟林;對3300萬畝灌溉面積實施綜合治理，退減水量37億立方米以上。
五是在實行生態(tài)補償制度方面。探索采取橫向資金補助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，開展補償試點。深化排污權(quán)有償使用和交易試點。
六是在發(fā)展環(huán)保市場方面。廢止妨礙形成全國統(tǒng)一環(huán)保市場和公平競爭的規(guī)定和做法。健全環(huán)保工程設(shè)計、建設(shè)、運營等領(lǐng)域招投標管理辦法和技術(shù)標準。明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)保服務(wù)公司的責(zé)任和義務(wù)，完善風(fēng)險分擔、履約保障等機制。以污水、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點，推行環(huán)境污染第三方治理。
七是在建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制方面。積極推動設(shè)立融資擔?；?，推進環(huán)保設(shè)備融資租賃業(yè)務(wù)發(fā)展。推廣股權(quán)、項目收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等質(zhì)押融資擔保。采取環(huán)境績效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護投入。
八是在建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法方面。建立嚴格監(jiān)管所有污染物排放的水環(huán)境保護管理制度。強化城市污水處理設(shè)施脫氮除磷升級改造、重點行業(yè)特征污染物防治、港口、碼頭、裝卸站及船舶污染防治等。研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，實行環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理。
九是在建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制方面。強化水源涵養(yǎng)林建設(shè)與保護，實施濕地修復(fù)重大工程，退耕還林、還草、還濕。制定實施重點流域水生生物多樣性保護方案。加大濱海濕地、河口和海灣典型生態(tài)系統(tǒng)，以及重要漁業(yè)水域的保護力度。健全跨部門、跨區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制。完善國家水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況要明顯好轉(zhuǎn)。
十是在及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會監(jiān)督方面。加大水質(zhì)達標、飲用水安全、城市水體質(zhì)量等環(huán)境信息公開力度。如要求地級及以上城市自2016年起每季度向社會公開飲水安全狀況。自2018年起，所有縣級及以上城市飲水安全狀況信息都要向社會公開。綜合考慮水環(huán)境質(zhì)量及達標情況等因素，國家每年公布最差、最好的10個城市名單和各省(區(qū)、市)水環(huán)境狀況。
十一是在完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度方面。2015年底前，完成國控重點污染源及排污權(quán)有償使用和交易試點地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)工作，其他污染源于2017年底前完成。以改善水質(zhì)、防范環(huán)境風(fēng)險為目標，將污染物排放種類、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍。完善污染物統(tǒng)計監(jiān)測體系，將工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)、移動源等各類污染源納入調(diào)查范圍。選擇對環(huán)境質(zhì)量有突出影響的總氮、總磷、重金屬等污染物，研究納入流域、區(qū)域污染物排放總量控制約束性指標體系。
十二是在嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任方面。重點打擊私設(shè)暗管或利用滲井、滲坑、溶洞排放、傾倒含有毒有害污染物廢水、含病原體污水，監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假，不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)批準拆除、閑置水污染物處理設(shè)施等環(huán)境違法行為。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴格實行賠償制度。嚴肅查處建設(shè)項目環(huán)評領(lǐng)域越權(quán)審批、未批先建、邊批邊建、久試不驗等違法建設(shè)項目。對構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。
七、實施《水十條》把握的原則
一是地表與地下、陸上與海洋污染同治理。立足生態(tài)系統(tǒng)完整性和自然資源的雙重屬性，打破區(qū)域、流域和陸海界限，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，實行要素綜合、職能綜合、手段綜合，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護管理體制，形成從地表到地下、從山頂?shù)胶Ｑ蟮娜?、全過程和全方位的生態(tài)系統(tǒng)一體化管理，維護生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能的完整性以及生態(tài)系統(tǒng)健康。
二是市場與行政、經(jīng)濟與科技手段齊發(fā)力。簡政放權(quán)、放管結(jié)合，推動水環(huán)境管理從過去的以行政審批為抓手、由政府主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向以市場和法律手段為主導(dǎo)，更好發(fā)揮政府在制定規(guī)劃和標準等方面的規(guī)范引導(dǎo)作用。繼續(xù)推進環(huán)保行政審批制度改革，優(yōu)化審批流程，減少審批環(huán)節(jié)，強化事中事后監(jiān)管。拓寬政府環(huán)境公共服務(wù)供給渠道，推進向社會力量購買服務(wù)。更多利用市場手段激勵約束環(huán)境行為。
三是節(jié)水與凈水、水質(zhì)與水量共考核。節(jié)水即治污，節(jié)水就是保護生態(tài)、保護水源。凈水即減排，進一步提標改造，強化源頭減量、過程清潔、末端治理，從再生產(chǎn)全過程防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞。統(tǒng)籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量，確保水環(huán)境質(zhì)量不降低，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不削弱，嚴防水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。
四是實施最嚴格的水環(huán)境管理制度。力爭通過實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度、生態(tài)修復(fù)制度，保護和修復(fù)水生態(tài)環(huán)境。著力推動“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，建立體現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境保護要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，推行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，把黨政“一把手”的環(huán)保責(zé)任落實到位。
八、預(yù)期成效
(一)優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展。《水十條》通過淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化空間布局、推進循環(huán)發(fā)展、提高用水效率、完善經(jīng)濟政策、發(fā)揮市場機制等措施，將進一步促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，為“穩(wěn)增長”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出新貢獻。實施《水十條》，預(yù)計可拉動GDP增長約5.7萬億，累計增加非農(nóng)就業(yè)約390萬人，使服務(wù)業(yè)占GDP的比重增加2.3%，實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟效益與社會效益的多贏。
(二)壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)?！端畻l》通過加大治污投資力度，大幅提升污染治理科技、環(huán)保裝備研制和產(chǎn)業(yè)化水平等措施，將帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)新增產(chǎn)值約1.9萬億，其中直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬億，使環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點。
(三)理順體制機制?！端畻l》的實施，將進一步創(chuàng)新工作思路，推進水環(huán)境“質(zhì)量目標管理”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，推動形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的水污染防治新機制;進一步完善水污染防治稅收、價格等經(jīng)濟政策，第三方治理、生態(tài)補償?shù)仁袌鰴C制在水污染防治領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用;進一步完善信息公開機制，有效落實地方政府及企事業(yè)單位治污責(zé)任，建立健全水污染防治長效機制。
(四)切實改善民生。到2020年，公眾獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境治理的渠道進一步拓展，“節(jié)水潔水，人人有責(zé)”行為準則成為全社會的自覺遵循，老百姓將更加積極主動地投身水污染防治行動之中?！端畻l》第一階段目標基本實現(xiàn)，水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，水生態(tài)狀況有所好轉(zhuǎn)，“藍天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國建設(shè)取得顯著進展，群眾生活質(zhì)量得到較大幅度提升。
二、技術(shù)篇
一、運用系統(tǒng)思維解決水污染問題
水污染防治是一項系統(tǒng)工程，解決水污染問題需要系統(tǒng)思維，從全局和戰(zhàn)略的高度進行頂層設(shè)計和謀劃。
一是以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌水資源管理、水污染治理和水生態(tài)保護。《水十條》提出了控制排污、促進轉(zhuǎn)型、節(jié)約資源等任務(wù)，構(gòu)建水質(zhì)、水量、水生態(tài)統(tǒng)籌兼顧、多措并舉、協(xié)調(diào)推進的格局。污染物排放總量作為分子，盡量做減，“調(diào)結(jié)構(gòu)、調(diào)布局”是治本之策，以治水倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及轉(zhuǎn)型升級;減少污染物排放是治標之法，努力削減工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)村農(nóng)業(yè)排污總量。水量作為分母，盡量做加法，堅持節(jié)水即減污，以控制用水總量、提高用水效率、保障生態(tài)用水實現(xiàn)節(jié)水增流，強調(diào)閘壩聯(lián)合調(diào)度、生態(tài)補水等措施，合理安排閘壩下泄水量和時段，維持河湖基本生態(tài)用水。
二是協(xié)同管理地表水與地下水、淡水與海水、大江大河與小溝小汊。水具有很強的流動性，污染在水里，根源在岸上?！端畻l》以山水林田湖為生命共同體，尊重水的自然循環(huán)過程，監(jiān)管污染物的產(chǎn)生、排放、進入水體的全過程，統(tǒng)籌地表與地下、陸地與海洋、大江大河和小溝小汊。對于大江大河，延續(xù)重點流域水質(zhì)考核問責(zé)制度，強化消滅劣V類水體。對于群眾意見大、公眾關(guān)注度高的小溝小汊，公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達標期限。
三是系統(tǒng)控源，全面控制污染物排放?！端畻l》明確主攻方向，以取締“十小”企業(yè)、整治十大行業(yè)、治理工業(yè)集聚區(qū)、防治城鎮(zhèn)生活污染等為重點，全面推動深化減污工作;通過劃定禁養(yǎng)區(qū)等措施，提升規(guī)?；B(yǎng)殖比率，實現(xiàn)糞便污水資源化利用;提出了加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治、加強船舶港口污染控制、依法強制報廢超過使用年限的船舶等針對性的非點源污染防治措施。
四是工程措施與管理措施并舉，切實落實治理任務(wù)?！端畻l》提出的各類工程措施和管理措施相輔相成，工程措施著眼于“以項目治水潔水”，管理措施著眼于“用制度管水節(jié)水”。不僅提出工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，飲用水安全保障、城市黑臭水體整治、節(jié)水等工作要求，還明確了70余項法規(guī)、政策、制度和機制等管理舉措，全面保障各項任務(wù)的落實。
五是部門聯(lián)動，打好治污“組合拳”?！端畻l》明確了發(fā)改、財政、工信、住建、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的責(zé)任，整合海洋、林業(yè)、水利等部門的行政工作，充分調(diào)動工商、國土、公安等部門的執(zhí)法力量，將顯著提升環(huán)保工作效率。
六是構(gòu)建全民行動格局，落實政府、企業(yè)、公眾責(zé)任。明確和落實各方責(zé)任是《水十條》實施的重要保障?！端畻l》明確提出了強化地方政府水環(huán)境保護責(zé)任、落實排污單位主體責(zé)任、構(gòu)建全民行動格局、嚴格目標任務(wù)考核等措施。通過責(zé)任追究制度落實地方政府責(zé)任，約束企業(yè)依法治污，健全公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體系。建立政府、企事業(yè)單位、公眾溝通對話平臺，新聞媒體、公益組織也要依法加強對政府和企業(yè)的監(jiān)督。
二、把好畜禽養(yǎng)殖污染防治三道關(guān)
隨著我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展，出現(xiàn)了布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)等問題，畜禽糞污未得到科學(xué)處置利用，既浪費資源，又污染環(huán)境，并成為湖庫富營養(yǎng)化等水質(zhì)惡化的重要原因。《水十條》提出了“調(diào)布局、建設(shè)施、促利用”全過程控制思路，要求調(diào)整優(yōu)化布局，實施養(yǎng)殖場清潔生產(chǎn)及糞污資源化利用，促進產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，減少對水環(huán)境的污染。
一是強化源頭控制，調(diào)整養(yǎng)殖布局。長期以來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)單純面向市場自由發(fā)展，導(dǎo)致了布局不合理等問題，部分飲用水水源保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等敏感水體面臨養(yǎng)殖污染風(fēng)險?！端畻l》從優(yōu)化布局入手，將“調(diào)整養(yǎng)殖布局、降低污染風(fēng)險”作為重點任務(wù)之一，明確了科學(xué)劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖場(小區(qū))和養(yǎng)殖專業(yè)戶等任務(wù)和完成時限，從源頭上防范畜禽養(yǎng)殖污染風(fēng)險。
二是建設(shè)治污設(shè)施，促進清潔養(yǎng)殖。畜禽養(yǎng)殖業(yè)疫病風(fēng)險高，疫病往往給養(yǎng)殖者帶來巨大損失。清潔養(yǎng)殖對防控疫病起到重要作用。我國規(guī)模化養(yǎng)殖程度低，養(yǎng)殖企業(yè)的環(huán)保意識差、經(jīng)濟基礎(chǔ)不強，抵御市場波動和疫病風(fēng)險的能力弱，清潔生產(chǎn)水平不高?！端畻l》要求，現(xiàn)有規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(小區(qū))要根據(jù)污染防治需要，配套建設(shè)糞便污水貯存、處理、利用設(shè)施，新建、改建、擴建的要實施雨污分流，散養(yǎng)密集區(qū)要實施污水分戶收集和集中處理利用。從而實現(xiàn)養(yǎng)殖場糞污清潔規(guī)范存儲，既能提高養(yǎng)殖場清潔生產(chǎn)水平，又能改善水環(huán)境質(zhì)量，還能促進行業(yè)健康發(fā)展。
三是加強種養(yǎng)結(jié)合，引導(dǎo)綜合利用。畜禽糞污是天然的肥料資源。由于國家化肥補貼和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式、勞動力結(jié)構(gòu)的變化，畜禽糞肥種植業(yè)應(yīng)用受到限制，既浪費資源又污染環(huán)境。種養(yǎng)結(jié)合不足是我國畜禽養(yǎng)殖污染的重要原因之一?！端畻l》強調(diào)糞污資源化利用，支持和鼓勵采取糞肥還田、制取沼氣、發(fā)電、制造有機肥等方式,促進就地就近消納利用畜禽養(yǎng)殖糞污，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與環(huán)境保護雙贏的目標。
三、保障生態(tài)流量，促進水質(zhì)改善
生態(tài)流量是指維持江河湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康所需的水文情況，包括流量(水位)要求、不同水期消長要求等。與之相近的概念還有環(huán)境流量、生態(tài)需水量、生態(tài)基流等。
保障生態(tài)流量是江河湖泊得以存在的基礎(chǔ)，無水不成江湖;是維持一定環(huán)境容量、保障水質(zhì)安全的需要,排污標準、水質(zhì)目標都基于一定水量測算，如果水量不足則難以實現(xiàn)水環(huán)境保護要求;是水資源管理的重要內(nèi)容，2011 年中央一號文件明確提出，要協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水;是維護水生態(tài)健康的需要，水生生物洄游、產(chǎn)卵等重要生命活動，往往依賴于特定的流量和水文過程。
人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，不少地區(qū)生態(tài)流量得不到保證。隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，不少地區(qū)水資源過度開發(fā)，如黃河流域開發(fā)利用率高達82%、淮河流域達53%、海河流域更是超過100%，遠超國際通行的40%的開發(fā)上限，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題。
國內(nèi)外在生態(tài)流量保障理論與實踐方面積累了豐富經(jīng)驗。20 世紀40 年代，美國就意識到水資源開發(fā)影響漁業(yè)，到70 年代水利工程建設(shè)高峰時期，生態(tài)流量研究與實踐迅速興起，并于80 年代后期擴展到澳大利亞、南非、歐洲等地區(qū)，至21 世紀初，已有40 多個國家和地區(qū)建立了上百種計算方法。我國生態(tài)流量研究始于20 世紀90 年代，在九五科技攻關(guān)“西北地區(qū)水資源保護與合理利用”、中國工程院“中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”、“黃河流域水資源演化和可再生性維持機理”等項目推動下快速發(fā)展，并在全國水資源綜合規(guī)劃、水電開發(fā)等實踐中得到應(yīng)用。
《水十條》明確提出要科學(xué)確定生態(tài)流量，加強江河湖庫水量調(diào)度管理。一是科學(xué)確定生態(tài)流量。以河湖重要控制斷面(點位)、生態(tài)敏感區(qū)等為關(guān)鍵節(jié)點，以納污、生態(tài)、防洪、發(fā)電、航運、灌溉等功能協(xié)調(diào)為準則，“一河一量”確定生態(tài)流量。二是強化調(diào)度管理。將生態(tài)流量納入水資源調(diào)度方案，區(qū)域水資源調(diào)配及水力發(fā)電、供水、航運等調(diào)度，要服從流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，切實保障生態(tài)流量。
四、發(fā)揮市場決定性作用
實施《水十條》資金需求巨大。在積極發(fā)揮政府規(guī)范和引領(lǐng)作用的同時，必須用好稅收、價格、補償、獎勵等手段，充分發(fā)揮市場機制作用。
一是健全稅收政策，引導(dǎo)生產(chǎn)消費行為。稅收是生產(chǎn)消費行為的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)手段，在推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)綠色消費等方面發(fā)揮著重要作用?！端畻l》關(guān)注環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅等稅種的調(diào)節(jié)作用。提出對國內(nèi)企業(yè)為生產(chǎn)國家支持發(fā)展的大型環(huán)保設(shè)備，必需進口的關(guān)鍵零部件及原材料，免征關(guān)稅。加快推進環(huán)保稅立法、資源稅改革等工作。研究將部分高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍。
二是理順價格機制，保護好資源環(huán)境。建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境修復(fù)費用的價格與收費政策，是籌集治污資金的重要手段。設(shè)立階梯水價、提高污水費征收標準，成為價格收費政策的重要內(nèi)容。《水十條》要求，分期推進水資源價格改革，涵蓋居民、非居民以及農(nóng)業(yè)用水等領(lǐng)域;因地制宜制定水資源費征收標準，如地下水水資源費征收標準應(yīng)高于地表水、超采地區(qū)征收標準應(yīng)高于非超采地區(qū);修訂城鎮(zhèn)污水處理費、排污費、水資源費征收管理辦法，合理提高征收標準，做到應(yīng)收盡收。
三是建立激勵機制，樹立行業(yè)標桿?，F(xiàn)有環(huán)境保護制度重視企業(yè)達標排放，缺少激勵企業(yè)深化治污的政策機制，不利于進一步降低污染物排放水平?！端畻l》創(chuàng)新性地提出，健全節(jié)水環(huán)保“領(lǐng)跑者制度”，鼓勵支持節(jié)能減排先進企業(yè)及工業(yè)集聚區(qū)的用水效率、排污強度等達到更高標準，支持開展清潔生產(chǎn)、節(jié)水治污等示范工作。
四是實施生態(tài)補償，解決跨界污染。生態(tài)補償是受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的一種補償，補償其為保護生態(tài)環(huán)境做出的貢獻。我國流域生態(tài)補償主要通過專項資金、異地開發(fā)、水權(quán)交易等模式實現(xiàn)。《水十條》提出實施跨界水環(huán)境補償，探索采取橫向資金補助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，建立跨界水環(huán)境補償機制并開展試點示范。
五、創(chuàng)新模式，為水環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新動力
《水十條》是深入開展水污染防治工作，保障國家水安全的行動綱領(lǐng)，將為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展注入新動力。
一是指明了相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。水環(huán)境質(zhì)量改善目標要求，將為區(qū)域流域水環(huán)境修復(fù)等綜合型環(huán)保企業(yè)，提供更多治理與運維服務(wù)機會?！笆蟆敝攸c行業(yè)專項整治與規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(小區(qū))污染防治，將推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)由末端治理向清潔化改造綜合服務(wù)發(fā)展。工業(yè)集聚區(qū)污水集中處置與在線監(jiān)控等要求，將帶動園區(qū)水環(huán)境監(jiān)測、污染防控、環(huán)保設(shè)施運營等第三方治理服務(wù)發(fā)展。城鎮(zhèn)生活污染治理、污水處理設(shè)施提標改造、污泥處理處置，將為相關(guān)工程設(shè)計、設(shè)備制造、設(shè)施建設(shè)和運營維護等產(chǎn)業(yè)帶來機遇。農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，將推進城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸。嚴格控制新增取水許可、完善中水設(shè)施建設(shè)等要求，將促進再生水和海水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。節(jié)水目標任務(wù)考核、控制管網(wǎng)漏損率等要求，將推進節(jié)水設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品制造及相關(guān)技術(shù)的發(fā)展。
二是促進相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新。推行政府和社會資本合作、政府采購環(huán)保服務(wù)等模式，轉(zhuǎn)變政府以投入環(huán)保固定資產(chǎn)為主的傳統(tǒng)投資模式，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)向提供綜合環(huán)保服務(wù)轉(zhuǎn)變，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模。逐步健全投資回收機制、不斷豐富社會融資工具、推行環(huán)境績效合同服務(wù)等，將強化投資方、建設(shè)運營方的合作，完善投融資-建設(shè)-運行水環(huán)境整治綜合服務(wù)模式。工業(yè)園區(qū)、畜禽、重點行業(yè)企業(yè)治污需求的釋放，將推進環(huán)保企業(yè)服務(wù)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸，提供專業(yè)化的第三方治理服務(wù)。
三是提升相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平?！端畻l》重點工程內(nèi)容包括區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、重點行業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)改造、工業(yè)集聚區(qū)污染治理、城鎮(zhèn)污水處理提標改造與再生利用、污泥無害化處理處置、農(nóng)村污水連片整治、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理、水環(huán)境保護金融與咨詢、節(jié)水產(chǎn)品與管網(wǎng)建設(shè)等。利用投入產(chǎn)出模型測算，《水十條》將直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)超過1.4萬億元，間接帶動約5000億元。隨著投融資、建設(shè)管理等模式創(chuàng)新，將持續(xù)提升相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟社會效益。
四是相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點領(lǐng)域。一是創(chuàng)新商業(yè)模式，建立綜合環(huán)境服務(wù)和工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過程綜合治污的投資方式與回報機制。二是加強環(huán)保實體經(jīng)濟與金融合作。環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長、高市盈率等特性，引導(dǎo)著社會資本投向。具備一定規(guī)模的環(huán)保企業(yè)應(yīng)進一步強化上市融資、再融資，促進資本層面的整合與并購升級，打造行業(yè)龍頭。中小環(huán)保企業(yè)可通過發(fā)行企業(yè)債、公司債等方式拓寬融資渠道，擴大業(yè)務(wù)范圍。三是注重技術(shù)研發(fā)引進與成果轉(zhuǎn)化。水務(wù)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)中最大也是發(fā)展最成熟的行業(yè)，環(huán)保企業(yè)應(yīng)進一步研發(fā)核心技術(shù)、打造精品工程、創(chuàng)新商業(yè)模式、注重品牌建設(shè)、樹立行業(yè)典范，做領(lǐng)域內(nèi)的“領(lǐng)跑者”。
六、前瞻謀劃，打好融資三大戰(zhàn)役
《水十條》投資需求主要集中在環(huán)境綜合整治、節(jié)水、工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)生活污染治理、污水再生利用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、船舶港口污染控制、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等領(lǐng)域，需要前瞻謀劃，打好三大融資戰(zhàn)役。
一是金融與環(huán)保融合。當前，環(huán)境金融對環(huán)保工作助力不夠，金融與環(huán)保融合不足，重要原因是排污企業(yè)和環(huán)保企業(yè)抵押擔保手段缺乏，金融機構(gòu)出于風(fēng)險考慮，不愿進入環(huán)保領(lǐng)域。《水十條》提出，積極推動設(shè)立融資擔保基金，推廣股權(quán)、項目收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等質(zhì)押融資擔保，將推進環(huán)保設(shè)備融資租賃業(yè)務(wù)，消除金融資本進入環(huán)保領(lǐng)域的融資擔保障礙，撬動金融資本投入環(huán)保事業(yè)。
二是開發(fā)經(jīng)營權(quán)益捆綁?！端畻l》提出，采取授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵社會資本加大環(huán)保投入。水源地環(huán)境綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、河流生態(tài)修復(fù)等項目公益性強，難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟收益。要撬動社會資本進入這些領(lǐng)域，必須讓其有利可圖，如通過與周邊土地開發(fā)、林下經(jīng)濟、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等經(jīng)營性較強的項目組合開發(fā)，即可創(chuàng)新捆綁經(jīng)營模式，引導(dǎo)社會資本投入。
三是環(huán)境績效合同服務(wù)?！端畻l》提出，采取環(huán)境績效合同服務(wù)等方式，鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護投入，促進多元融資。市場主體以合同方式，向政府提供環(huán)境綜合服務(wù)，并以環(huán)境效果為基礎(chǔ)收取服務(wù)費，有利于建立基于績效的政府環(huán)保支出方式，提升環(huán)境公共服務(wù)水平。此外，還可以通過分期支付方式，降低財政一次性支出壓力。
七、以跨界水環(huán)境補償機制推進水質(zhì)改善
黨的十八屆三中全會要求“實行生態(tài)補償制度，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。《水十條》提出，實施跨界水環(huán)境補償機制。探索采取橫向資金補助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，建立跨界水環(huán)境補償機制，開展補償試點。
2013 年，全國跨省界河流以有機污染為主，劣Ⅴ類斷面比例高出全國平均水平10.5 個百分點，高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、化學(xué)需氧量、總磷等指標濃度比全國平均水平分別高12.5%、59.0%、22.2%和46.7%。近年來，皖浙兩省的新安江、甘陜兩省的渭河和粵桂兩省(區(qū))的九洲江等流域陸續(xù)開展了水環(huán)境補償實踐，取得積極成效。新安江水環(huán)境補償試點以來，上游黃山市在保持經(jīng)濟總體較快發(fā)展的前提下，污染物排放量和排放強度逐年下降，上游河流水質(zhì)惡化趨勢得到有效控制，下游千島湖水質(zhì)同步改善。
當前，我國跨省界河流生態(tài)流量難以有效保障，上下游治污協(xié)作機制尚未完全建立，權(quán)責(zé)落實與激勵政策尚不完善，跨省界斷面水質(zhì)短期內(nèi)難以得到根本改善。實施水環(huán)境補償，在改善流域水環(huán)境質(zhì)量、明確治理責(zé)任等方面將發(fā)揮積極作用，是水環(huán)境管理的重要內(nèi)容和有效手段。由于我國水環(huán)境補償工作起步較晚，在補償?shù)姆绞健藴?、?zé)任等方面仍需進一步研究和完善。
為進一步建立健全跨界水環(huán)境補償機制，重點需要開展以下工作：一是完善頂層設(shè)計。制定出臺相關(guān)法律法規(guī)、辦法和技術(shù)指南，推進跨界水環(huán)境補償?shù)闹贫然头ㄖ苹?盡快制定和出臺跨省界水環(huán)境補償指導(dǎo)意見，引導(dǎo)地方建立補償工作機制。二是加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)。在完善新安江、九州江、渭河等流域跨界水環(huán)境補償機制的同時，在引灤入津、東江等流域進一步開展試點，加大協(xié)調(diào)力度，明確上下游責(zé)任。三是研究建立補償標準體系。考慮上游地區(qū)發(fā)展機會損失成本、污染治理成本以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等因素，完善跨界水環(huán)境補償測算方法。四是推進長效機制建設(shè)。鼓勵上下游采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式，開展多元化補償，采取財政、金融等經(jīng)濟手段，吸引市場資本投入流域環(huán)境保護，維護補償機制長期有效運轉(zhuǎn)。
八、重拳打擊違法行為
近年來，各地區(qū)、各部門不斷加大工作力度，環(huán)境執(zhí)法工作取得積極成效，但執(zhí)法不到位等問題仍然十分突出。違法排污事件屢見不鮮，環(huán)境事故頻發(fā)。環(huán)境監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)察機制建設(shè)不完善，監(jiān)督執(zhí)法方式單一,難以及時發(fā)現(xiàn)并處罰所有環(huán)境違法行為。違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象依然存在。少數(shù)地方出于經(jīng)濟發(fā)展考慮，環(huán)保履責(zé)不到位，甚至充當排污企業(yè)的“保護傘”。公眾參與渠道不暢，社會監(jiān)督機制不完善，違法企業(yè)缺乏道德約束力，某種程度上縱容了其違法排污，形成惡性循環(huán)。
《水十條》重拳打擊違法行為，要求加大執(zhí)法力度，完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機制。對實行“紅黃牌”管理，對超標和超總量的企業(yè)予以‘黃牌’警示，一律限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治;對整治仍不能達到要求且情節(jié)嚴重的企業(yè)予以‘紅牌’處罰，一律停業(yè)、關(guān)閉。嚴懲環(huán)境違法行為，對違法排污零容忍。
積極推行國家督查、省級巡查、地市檢查，堅持聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，加大暗查暗訪力度，研究建立常規(guī)監(jiān)察、突擊抽查、公眾監(jiān)督新機制，充分調(diào)動社會力量監(jiān)督環(huán)境違法。抽查并公布排污單位達標排放情況，定期公布環(huán)保“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單，形成“過街老鼠，人人喊打”的強大震懾，形成“齊抓共管”排污企業(yè)的新局面。
環(huán)保違法行為“零容忍”。對偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、不正常使用防治污染設(shè)施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等惡意違法行為，依法嚴厲處罰;對違法排污及拒不改正的企業(yè)按日計罰，依法對相關(guān)人員予以行政拘留;對涉嫌犯罪的，一律迅速移送司法機關(guān)。對超標超總量排污的違法企業(yè)采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉等措施。
九、陸海統(tǒng)籌，加強海洋環(huán)境保護
十八屆三中全會要求建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制?！端畻l》提出，完善流域協(xié)作機制，健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制等要求，統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護與陸源污染防治、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，健全污染物協(xié)同控制與區(qū)域聯(lián)動機制，協(xié)同推進水污染防治工作。
陸源污染和生態(tài)破壞是近岸海域污染和生態(tài)退化的主要原因。受環(huán)境污染、圍墾、填海、筑壩、取沙等人類活動影響，海洋流場改變，許多海洋產(chǎn)卵場、采苗場和養(yǎng)殖場喪失基本功能，漁業(yè)資源增殖和恢復(fù)能力下降，自然岸線消失。沿海地區(qū)大型化工、石化、能源等基地開發(fā)，進一步加大了近岸海域環(huán)境風(fēng)險。
國際上在陸海統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護方面積累了豐富經(jīng)驗。美國切薩皮克海灣通過全面動態(tài)監(jiān)測、數(shù)學(xué)模擬預(yù)測等，識別主要污染物來源，針對性的開展綜合整治，取得了良好效果。日本通過制定《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》和相關(guān)水質(zhì)改善計劃，嚴控陸域污染，重點保護海岸帶，基本保障了瀨戶內(nèi)海環(huán)境安全。
加強陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境保護，重點做好以下工作：一是建立環(huán)保協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮環(huán)保、海洋、國土、水利等部門合力，聯(lián)合開展環(huán)評會商、執(zhí)法監(jiān)督、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等工作。二是完善水環(huán)境監(jiān)測體系，綜合環(huán)保、國土、水利和海洋等部門監(jiān)測斷面(點位)，定期共享和交換監(jiān)測數(shù)據(jù)。三是健全規(guī)劃體系，統(tǒng)籌重點流域、近岸海域、近海陸域等相關(guān)規(guī)劃，以入海河流治理和海岸帶保護為抓手，全面改善流域、區(qū)域、海域環(huán)境質(zhì)量。四是建立陸海統(tǒng)籌的行動體系，重點整治黃河口、長江口、渤海灣、杭州灣等河口海灣，并在沿海城市實施總氮排放總量控制。
十、編織環(huán)境管理的“天羅地網(wǎng)”
一是劃分監(jiān)管網(wǎng)格。針對違法排污屢禁不止、部分區(qū)域排污不降反增、部分小溝小汊污染加重等問題，必須進一步加強環(huán)境監(jiān)管。《水十條》提出，各市、縣應(yīng)自2016年起實行環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理，即將行政區(qū)域劃分為若干環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，逐一明確監(jiān)管責(zé)任人，確定重點監(jiān)管對象，劃分監(jiān)管等級，采取差別化監(jiān)管措施，并向社會公開。
各地網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作積累了豐富經(jīng)驗。河北省在172個縣(市、區(qū))、30個開發(fā)區(qū)、2千多個鄉(xiāng)和5萬多個行政村建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，上下級網(wǎng)格之間、環(huán)保部門與企業(yè)之間，層層簽訂監(jiān)管目標責(zé)任狀。保定市發(fā)放了環(huán)境責(zé)任監(jiān)督聯(lián)系卡，確保任務(wù)到人、到污染源。湖北荊門市將漳河水庫周邊30多個村委會、居委會書記、主任聘為義務(wù)監(jiān)督員，組建了漳河流域生態(tài)環(huán)保村級網(wǎng)絡(luò)。
二是明確水體單元?？刂茊卧宰匀凰悼刂茢嗝鏋楣?jié)點，統(tǒng)籌匯水范圍內(nèi)的各行政區(qū)，既能兼顧自然水系完整性，又能分清行政責(zé)任，避免了跨界糾紛，在我國淮河、海河等重點流域水污染防治規(guī)劃編制實施中發(fā)揮了重要作用，在任務(wù)項目統(tǒng)籌安排、資金及政策優(yōu)化配制、工程分步實施等方面，取得了良好效果。實踐表明，將控制單元斷面水質(zhì)與排污區(qū)域掛鉤，可成為環(huán)境監(jiān)管的強硬抓手。
十一、強化環(huán)境質(zhì)量目標管理
質(zhì)量目標是水環(huán)境管理的出發(fā)點和落腳點。各級地方人民政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。改善環(huán)境質(zhì)量是提升政府公信力、展示執(zhí)政能力的必然要求。良好的生態(tài)環(huán)境是最基本的公共服務(wù)，是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，是滿足公眾期待、緩解社會矛盾的有效手段。質(zhì)量目標管理，也是倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。
質(zhì)量目標管理是水環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的基本要求。污染物排放總量控制，是現(xiàn)階段行政約束力最強的環(huán)境管理手段，為質(zhì)量改善作出巨大貢獻。但是，水總量控制僅包括化學(xué)需氧量和氨氮指標，難以有效約束其它污染物，導(dǎo)致總量目標與質(zhì)量目標脫鉤。當前，我國水環(huán)境管理急需完成由總量控制向質(zhì)量目標管理的轉(zhuǎn)型，將改善環(huán)境質(zhì)量作為判斷各項工作成效的終極標準。
國內(nèi)外在質(zhì)量目標管理方面積累了豐富經(jīng)驗。美國最大日負荷控制計劃，根據(jù)河流水質(zhì)目標確定污染源排放限值，成效顯著。歐盟《水框架指令》以“水生態(tài)良好”作為水管理的最終目標，穩(wěn)步推進各相關(guān)工作。我國自2009 年起對重點流域水污染防治規(guī)劃實施情況進行年度考核，將水質(zhì)作為最重要的考核指標，考核結(jié)果向社會公布，并與國家支持和地方政府政績掛鉤，有力推進了水環(huán)境質(zhì)量的改善。部分地區(qū)還開展了基于水質(zhì)考核的“生態(tài)賠償”，取得了積極效果。
強化環(huán)境質(zhì)量目標管理重點要開展以下工作：一是整合重點流域水污染防治規(guī)劃、重要江河湖泊水功能區(qū)劃等工作成果，明確水體水質(zhì)目標。二是逐一排查各水體單元水質(zhì)狀況，明確達標時限、措施任務(wù)、工程項目，并分解落實到責(zé)任主體。三是公開評估考核結(jié)果、達標方案、達標時限等信息，接受公眾監(jiān)督。四是運用掛牌督辦、區(qū)域限批等行政手段，強化考核結(jié)果的應(yīng)用。
十二、抓兩頭促中間，帶動水環(huán)境質(zhì)量全面改善
地表水體按功能高低分為五類，不同功能類別分別執(zhí)行相應(yīng)的標準限值?！皟深^”指“好水”與“差水”，分別對應(yīng)Ⅰ～Ⅲ類與劣于Ⅴ類水質(zhì)的水體，“中間”指Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)的水體。
人民群眾對飲用水安全風(fēng)險、城市水體黑臭等問題反映日益強烈，保護水環(huán)境、治理水污染已成為全社會的焦點。抓兩頭促中間，是根據(jù)社會公眾訴求和水污染防治工作階段特點，在“好水”、“差水”兩頭彰顯保護和治理成效，讓人民群眾看得見、享受得到水污染防治工作帶來的環(huán)境效益;同時帶動其他水體水質(zhì)改善，為全面建成小康社會貢獻力量。因此，《水十條》提出，到2020年，七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良(達到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于93%等要求。
歐美發(fā)達國家從大規(guī)模治污到水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，花費了30 年甚至更長時間，基本做法是統(tǒng)籌考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，采取控源截污、生態(tài)修復(fù)、綜合治理等措施。為實現(xiàn)《水十條》提出的水質(zhì)改善目標，需重點做好以下工作：一是依法治污，嚴格落實《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)要求，向水污染宣戰(zhàn);二是系統(tǒng)治理，堅持以山水林田湖為生命共同體，市場與行政、經(jīng)濟與科技手段齊發(fā)力，節(jié)水與潔水、水質(zhì)與水量指標共考核。三是突出重點，將7大重點流域、9個重點河口海灣、3個重點區(qū)域、36個重點城市作為重中之重，以硬措施落實硬任務(wù)。
十三、消除城市黑臭水體，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
城市水體，通常指城市中自然或人工形成的河流、河道和小型湖泊等景觀水體。受規(guī)劃不合理、排污集中、截污不夠、流量不足等因素影響，城市水體普遍污染較重，有的甚至發(fā)黑發(fā)臭，人民群眾反映強烈，成為水污染防治工作的薄弱環(huán)節(jié)和難點，也是新型城鎮(zhèn)化繞不開的“傷疤”。據(jù)不完全統(tǒng)計，浙江垃圾河、黑臭河共計1.2萬公里，約占總長度的10%;江蘇省城市黑臭水體約占河道總數(shù)的20%;河南18個城市有34條黑臭河流，占河流總數(shù)的56.7%;廣州市黑臭水體約135個，占河涌總數(shù)的58.7%。
水體黑臭伴隨工業(yè)化、城市化快速發(fā)展產(chǎn)生。韓國首爾清溪川、英國倫敦泰晤士河、法國巴黎塞納河等都有類似經(jīng)歷，但是經(jīng)過整治，水質(zhì)得到了改善。我國部分地區(qū)正在開展城市污染嚴重水體治理工作，江蘇省公布了313條擬開展整治的河流名單，擬于2016年基本消除城市河流黑臭現(xiàn)象;浙江自2013年起，全面推進“五水共治”，逐一制定污染河道整治方案，實行“河長制”，接受群眾和媒體監(jiān)督。實踐經(jīng)驗表明，城市污水截流及深度處理、初期雨水處理、生態(tài)堤岸建設(shè)等是主要的技術(shù)選擇;開展多部門合作、依靠市場機制、加強監(jiān)督執(zhí)法、強化考核及信息公開等是有效的管理手段。
《水十條》提出，加大黑臭水體治理力度，每半年向社會公布治理情況。一是堅持水質(zhì)目標導(dǎo)向，落實截污優(yōu)先、治理為本、開源增流、生態(tài)恢復(fù)、系統(tǒng)治理等要求。二是堅持問題導(dǎo)向，解決建成區(qū)污水直排等瓶頸問題，制定實施“一河一策”。三是堅持工程建設(shè)與長效管理兩手抓，將水環(huán)境保護作為城市發(fā)展的剛性約束，創(chuàng)新工程運營維護模式。四是嚴格考核，國家開展城市水環(huán)境狀況排名，地方定期向社會公布城市黑臭水體清單與治理進程。
十四、地表水及地下水污染協(xié)同控制
當前，我國地表水及地下水復(fù)合污染事件頻發(fā)，華北平原滲井滲坑污染、遼寧阜新“綠茶水”等事件的主要原因是，受污染的地表水影響了地下水;廣西龍江鎘污染、重慶千丈巖水庫污染等事件的主要原因是，受污染的地下水影響了地表水。針對這些新情況，《水十條》創(chuàng)新思路，要求系統(tǒng)考慮地表水和地下水污染防治工作，打破“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的困局。
地表水與地下水是水文循環(huán)的重要環(huán)節(jié)，兩者相互影響。受水文地質(zhì)條件、土壤巖石結(jié)構(gòu)等影響，地表水與地下水相互作用和轉(zhuǎn)化，當滿足水動力過程及水力梯度條件，地表水可通過河床滲漏、側(cè)滲補給淺層地下水，并可以越流補給深層地下水，污染物也會同時進入地下水。反之，在特定條件下，地下水也可以補給地表水。
國際經(jīng)驗表明，地表水與地下水污染協(xié)同控制科學(xué)有效。美國《清潔水法》要求同步改善地表水、地下水水質(zhì)狀況，五大湖區(qū)要求每年同步提交湖泊及地下水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果。歐盟充分考慮地表水和地下水污染協(xié)同控制，在《水框架指令》統(tǒng)一部署下，分別制定了地表水、地下水指令，要求避免彼此間的負面影響。經(jīng)過治理，美歐部分地表水和地下水環(huán)境質(zhì)量狀況已得到改善。
我國地表水與地下水協(xié)同控制需重點開展工作：一是完善水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，同步監(jiān)控地表地下水污染狀況，統(tǒng)籌環(huán)保、國土、水利等部門的地表水、地下水監(jiān)測斷面(井)，提升環(huán)境監(jiān)測和風(fēng)險防控能力。二是加強飲用水水源保護，特別是傍河地下水開采，控制地表水污染物向地下的運移。三是在巖溶地區(qū)、京津冀等區(qū)域進行示范，研究地表水和地下水的相互轉(zhuǎn)化及影響，并試點開展修復(fù)。
十五、改革創(chuàng)新，構(gòu)建水污染防治新機制
按照國家生態(tài)文明體制改革、環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的總體要求，《水十條》提出，改革創(chuàng)新水環(huán)境保護制度體系，依法施策與市場驅(qū)動并舉，政府、企業(yè)、社會公眾多主體共治，推動形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的水污染防治新機制。
一是健全執(zhí)法監(jiān)管體系，鍛造向水污染宣戰(zhàn)的法治武器。構(gòu)建“全覆蓋、多層級、網(wǎng)格化、立體化”監(jiān)管模式，切實提高環(huán)保部門履職能力。嚴格執(zhí)法監(jiān)督，嚴懲環(huán)境違法行為，完善國家督查、省級巡查、地市檢查監(jiān)管體系，研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，加強對地方人民政府和有關(guān)部門環(huán)保工作的監(jiān)督。嚴格環(huán)境司法，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合機制，強化環(huán)保、公安、監(jiān)察等部門和單位協(xié)作，完善案件移動、受理、立案、通報等規(guī)定，建立有效保障環(huán)境權(quán)益的法治途徑。
二是行政與經(jīng)濟手段并舉，健全水污染防治約束和激勵機制。按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的原則，建立健全生態(tài)保護紅線、污染物總量控制、排污許可、環(huán)境質(zhì)量目標管理、考核和責(zé)任追究等重大制度，形成最嚴格的水環(huán)境保護制度體系。完善價格、財政、稅費、投融資等環(huán)境經(jīng)濟政策，培育、規(guī)范市場，壯大發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展。加快制定相關(guān)政策，充分釋放政策紅利，因地制宜開展先行先試。
三是運用系統(tǒng)管理思維，強化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。水環(huán)境質(zhì)量改善涉及生產(chǎn)、生活各領(lǐng)域，水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理等多方面，要有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，強化水環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管;要落實地方政府環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制，探索實施環(huán)?！包h政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”;要建立跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌水環(huán)境保護規(guī)劃、執(zhí)法、監(jiān)督等各相關(guān)工作。
四是從政府一元管理走向政府、企業(yè)、社會公眾多元共治。除強調(diào)政府職責(zé)外，《水十條》要求企業(yè)嚴格守法、落實主體責(zé)任，并強化公眾參與和社會監(jiān)督。強化政府和企業(yè)環(huán)境信息公開，保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)，完善公眾參與平臺，全面激發(fā)全社會參與、監(jiān)督環(huán)保的活力，優(yōu)化社會治理方式。
十六、推進社會共治
水環(huán)境涉及眾多利益相關(guān)方，是典型的公共物品，有效且長效的水環(huán)境治理一定是全社會共同參與的結(jié)果。我國水環(huán)境社會治理主要有三種形式：以行政手段為主要特征的政府治理，以市場為導(dǎo)向的企業(yè)治理，以社會輿論、社會道德和公眾參與等為主要特征的公眾推動。
政府與企業(yè)是水環(huán)境治理的博弈方。一方面政府掌握了絕大部分環(huán)境治理信息、資金及技術(shù)等資源，企業(yè)難以獲得相關(guān)信息，導(dǎo)致發(fā)生水污染事件時，人們往往歸咎于政府監(jiān)管不力。另一方面事權(quán)界定不清，越位與缺位并存，本應(yīng)由企業(yè)承擔的治污責(zé)任過多地由政府承擔，而應(yīng)當由政府承擔的公共需求又難以滿足，導(dǎo)致公眾不理解政府和企業(yè)的環(huán)境行為并產(chǎn)生抱怨。
《水十條》提出了“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的社會共治模式。一方面，強調(diào)政府、企業(yè)和公眾合理分工、明確權(quán)責(zé)，公眾和企業(yè)不僅僅是“參與”和“配合”，更需要積極主動地獻計獻策、貢獻力量。另一方面，也是政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、有所為有所不為的必然趨勢。社會共治模式下，政府是“掌舵者”，重在倡導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督;企業(yè)是污染物的主要產(chǎn)生者、治理者，重在開發(fā)和運用節(jié)水環(huán)保產(chǎn)品、技術(shù);公眾是參與主體，更是政府和企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督者。
推進社會共治，一是推動環(huán)境服務(wù)第三方治理。要充分發(fā)揮市場在資源配制中的決定性作用，作為公共利益代表的政府，可將部分治理事務(wù)“外包”給社會或企業(yè)等第三方，政府制定規(guī)則、強化服務(wù)，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。二是提升社會治理能力。社會治理能力提升是政府與社會互動的結(jié)果，應(yīng)做好頂層設(shè)計，健全各級政府間、政府與社會間，政府、企業(yè)與公眾間的參與機制。三是完善水污染防治信息系統(tǒng)。減少信息不對稱，減弱市場失靈，為企業(yè)環(huán)保治理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會公眾參與提供支持，借助公眾力量監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為。
三、國外城市水體綜合整治案例
一、英國倫敦泰晤士河
(一)水環(huán)境問題分析
泰晤士河全長402公里，流經(jīng)倫敦市區(qū)，是英國的母親河。19世紀以來，隨著工業(yè)革命的興起，河流兩岸人口激增，大量的工業(yè)廢水、生活污水未經(jīng)處理直排入河，沿岸垃圾隨意堆放。1858年，倫敦發(fā)生“大惡臭”事件，政府開始治理河流污染。
(二)治理思路及措施
一是通過立法嚴格控制污染物排放。20世紀60年代初，政府對入河排污做出了嚴格規(guī)定，企業(yè)廢水必須達標排放，或納入城市污水處理管網(wǎng)。企業(yè)必須申請排污許可，并定期進行審核，未經(jīng)許可不得排污。定期檢查，起訴、處罰違法違規(guī)排放等行為。
二是修建污水處理廠及配套管網(wǎng)。1859年，倫敦啟動污水管網(wǎng)建設(shè)，在南北兩岸共修建七條支線管網(wǎng)并接入排污干渠，減輕了主城區(qū)河流污染，但并未進行處理，只是將污水轉(zhuǎn)移到海洋。19世紀末以來，倫敦市建設(shè)了數(shù)百座小型污水處理廠，并最終合并為幾座大型污水處理廠。1955年到1980年，流域污染物排污總量減少約90%，河水溶解氧濃度提升約10%。
三是從分散管理到綜合管理。自1955年起，逐步實施流域水資源水環(huán)境綜合管理。1963頒布了《水資源法》，成立了河流管理局，實施取用水許可制度，統(tǒng)一水資源配置。1973年《水資源法》修訂后，全流域200多個涉水管理單位合并成泰晤士河水務(wù)管理局，統(tǒng)一管理水處理、水產(chǎn)養(yǎng)殖、灌溉、畜牧、航運、防洪等工作，形成流域綜合管理模式。1989年，隨著公共事業(yè)民營化改革，水務(wù)局轉(zhuǎn)變?yōu)樘┪钍亢铀畡?wù)公司，承擔供水、排水職能，不再承擔防洪、排澇和污染控制職能;政府建立了專業(yè)化的監(jiān)管體系，負責(zé)財務(wù)、水質(zhì)監(jiān)管等，實現(xiàn)了經(jīng)營者和監(jiān)管者的分離。
四是加大新技術(shù)的研究與利用。早期的污水處理廠主要采用沉淀、消毒工藝，處理效果不明顯。20世紀五六十年代，研發(fā)采用了活性污泥法處理工藝，并對尾水進行深度處理，出水生化需氧量為5-10毫克/升，處理效果顯著，成為水質(zhì)改善的根本原因之一。泰晤士水務(wù)公司近20%的員工從事研究工作，為治理技術(shù)研發(fā)、水環(huán)境容量確定等提供了技術(shù)支持。
五是充分利用市場機制。泰晤士河水務(wù)公司經(jīng)濟獨立、自主權(quán)較大，其引入市場機制，向排污者收取排污費，并發(fā)展沿河旅游娛樂業(yè)，多渠道籌措資金。僅1987—1988年，總收入就高達6億英鎊，其中日常支出4億英鎊，上交盈利2億英鎊，既解決了資金短缺難題，又促進了社會發(fā)展。
(三)治理效果
泰晤士河水質(zhì)逐步改善，20世紀70年代，重新出現(xiàn)魚類并逐年增加;80年代后期，無脊椎動物達到350多種，魚類達到100多種，包括鮭魚、鱒魚、三文魚等名貴魚種。目前，泰晤士河水質(zhì)完全恢復(fù)到了工業(yè)化前的狀態(tài)。
二、韓國首爾清溪川
(一)水環(huán)境問題分析
清溪川全長11公里，自西向東流經(jīng)首爾市，流域面積51平方公里。20世紀40年代,隨著城市化和經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量的生活污水和工業(yè)廢水排入河道，后來又實施河床硬化、砌石護坡、裁彎取直等工程，嚴重破壞了河流自然生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致流量變小、水質(zhì)變差，生態(tài)功能基本喪失。50年代，政府用5.6公里長、16米寬的水泥板封蓋河道，使其長期處于封閉狀態(tài)，幾乎成為城市下水道。70年代，河道封蓋上建設(shè)公路，并修建了4車道高架橋，一度視為“現(xiàn)代化”標志。
(二)治理思路及措施
本世紀初，政府下決心開展綜合整治和水質(zhì)恢復(fù)，主要采取了三方面措施：一是疏浚清淤。2005年，總投資3900億韓元(約3.6億美元)的“清溪川復(fù)原工程”竣工，拆除了河道上的高架橋、清除了水泥封蓋、清理了河床淤泥、還原了自然面貌。二是全面截污。兩岸鋪設(shè)截污管道，將污水送入處理廠統(tǒng)一處理，并截流初期雨水。三是保持水量。從漢江日均取水9.8萬噸，通過泵站注入河道，加上凈化處理的2.2萬噸城市地下水，總注水量達12萬噸，讓河流保持40厘米水深。
(三)治理效果
從生態(tài)環(huán)境效益看，清溪川成為重要的生態(tài)景觀，除生化需氧量和總氮兩項指標外，各項水質(zhì)指標均達到韓國地表水一級標準。從經(jīng)濟社會效益看，由于生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境的改善，周邊房地產(chǎn)價格飆升，旅游收入激增，帶來的直接效益是投資的59倍，附加值效益超過24萬億韓元，并解決了20多萬個就業(yè)崗位。
三、德國埃姆舍河
(一)水環(huán)境問題埃姆舍河全長約70公里，位于德國北萊茵—威斯特法倫州魯爾工業(yè)區(qū)，是萊茵河的一條支流;其流域面積865平方公里，流域內(nèi)約有230萬人，是歐洲人口最密集的地區(qū)之一。該流域煤炭開采量大，導(dǎo)致地面沉降，致使河床遭到嚴重破壞，出現(xiàn)河流改道、堵塞甚至河水倒流的情況。19世紀下半葉起，魯爾工業(yè)區(qū)的大量工業(yè)廢水與生活污水直排入河，河水遭受嚴重污染，曾是歐洲最臟的河流之一。
(二)治理思路與措施
一是雨污分流改造和污水處理設(shè)施建設(shè)。流域內(nèi)城市歷史悠久，排水管網(wǎng)基本實行雨污合流。因此，一方面實施雨污分流改造，將城市污水和重度污染的河水輸送至兩家大型污水處理廠凈化處理，減少污染直排現(xiàn)象。另一方面建設(shè)雨水處理設(shè)施，單獨處理初期雨水。此外，還建設(shè)了大量分散式污水處理設(shè)施、人工濕地以及雨水凈化廠，全面削減入河污染物總量。
二是采取“污水電梯”、綠色堤岸、河道治理等措施修復(fù)河道?！拔鬯娞荨笔侵冈诘叵?5米深處建設(shè)提升泵站，把河床內(nèi)歷史積存的大量垃圾及濃稠污水送到地表，分別進行處理處置。綠色堤岸是指在河道兩邊種植大量綠植并設(shè)置防護帶，既改善河流水質(zhì)又改善河道景觀。河道治理是指配合景觀與污水處理效果，拓寬、加固清理好的河床，并在兩岸設(shè)置雨水、洪水蓄滯池。
三是統(tǒng)籌管理水環(huán)境水資源。為加強河流治污工作，當?shù)卣?、煤礦和工業(yè)界代表，于1899 年成立了德國第一個流域管理機構(gòu)，即“埃姆舍河治理協(xié)會”，獨立調(diào)配水資源，統(tǒng)籌管理排水、污水處理及相關(guān)水質(zhì)，專職負責(zé)干流及支流的污染治理。治理資金60%來源于各級政府收取的污水處理費，40%由煤礦和其他企業(yè)承擔。
(三)治理效果
河流治理工程預(yù)算為45億歐元，已實施了部分工程，預(yù)計還需幾十年時間才能完工。目前，流經(jīng)多特蒙德市的區(qū)域已恢復(fù)自然狀態(tài)。
四、法國巴黎塞納河
(一)水環(huán)境問題
塞納河巴黎市區(qū)段長12.8公里、寬30-200米。巴黎是沿塞納河兩岸逐漸發(fā)展起來的，因此市區(qū)河段都是石砌碼頭和寬闊堤岸，三十多座橋梁橫跨河上，兩旁建成區(qū)高樓林立，河道改造十分困難。20世紀60年代初，嚴重污染導(dǎo)致河流生態(tài)系統(tǒng)崩潰，僅有兩三種魚勉強存活。污染主要來自四個方面，一是上游農(nóng)業(yè)過量施用化肥農(nóng)藥;二是工業(yè)企業(yè)向河道大量排污;三是生活污水與垃圾隨意排放，尤其是含磷洗滌劑使用導(dǎo)致河水富營養(yǎng)化問題嚴重;四是下游的河床淤積，既造成洪水隱患，也影響沿岸景觀。
(二)治理思路與措施
工程治理措施主要包括四方面：
一是截污治理。政府規(guī)定污水不得直排入河，要求搬遷廢水直排的工廠，難以搬遷要嚴格治理。1991-2001年，投資56億歐元新建污水處理設(shè)施，污水處理率提高了30%。
二是完善城市下水道。巴黎下水道總長2400公里，地下還有6000座蓄水池，每年從污水中回收的固體垃圾達1.5萬立方米。巴黎下水道共有1300多名維護工，負責(zé)清掃坑道、修理管道、監(jiān)管污水處理設(shè)施等工作，配備了清砂船及卡車、虹吸管、高壓水槍等專業(yè)設(shè)備，并使用地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)進行管理維護。
三是削減農(nóng)業(yè)污染。河流66%的營養(yǎng)物質(zhì)來源于化肥施用，主要通過地下水滲透入河。巴黎一方面從源頭加強化肥農(nóng)藥等面源控制，另一方面對50%以上的污水處理廠實施脫氮除磷改造。但硝酸鹽污染仍是難以處理的痼疾。
四是河道蓄水補水。為調(diào)節(jié)河道水量，建設(shè)了4座大型蓄水湖，蓄水總量達8億立方米;同時修建了19個水閘船閘，使河道水位從不足1米升至3.4-5.7米，改善了航運條件與河岸帶景觀。此外還進行了河岸河堤整治，采用石砌河岸，避免沖刷造成泥沙流入;建設(shè)二級河堤，高層河堤抵御洪澇，低層河堤改造為景觀車道。
除了工程治理措施外，還進一步加強了管理。一是嚴格執(zhí)法。根據(jù)水生態(tài)環(huán)境保護需要，不斷修改完善法律制度，如2001年修訂《國家衛(wèi)生法》要求，工業(yè)廢水納管必須獲得批準，有毒廢水必須進行預(yù)處理并開展自我監(jiān)測，必須繳納水處理費。嚴厲查處違法違規(guī)現(xiàn)象。二是多渠道籌集資金。除預(yù)算撥款外，政府將部分土地劃撥給河流管理機構(gòu)(巴黎港務(wù)局)使用，其經(jīng)濟效益用于河流保護。此外，政府還收取船舶停泊費、碼頭使用費等費用，作為河道管理資金。
(三)治理效果
經(jīng)過綜合治理，塞納河水生態(tài)狀況大幅改善，生物種類顯著增加。但是沉積物污染與上游農(nóng)業(yè)污染問題依然存在，說明城市水體整治僅針對河道本身是不夠的，需進行全流域綜合治理。
五、奧地利維也納多瑙河
多瑙河全長2850公里，是歐洲第二長河，奧地利首都維也納市地處其中游。維也納多瑙河綜合治理開發(fā)，形成了一套現(xiàn)代化的河流綜合治理和開發(fā)體系，即在傳統(tǒng)治理理念基礎(chǔ)上突出“生態(tài)治理”概念，并運用到防洪、治污、經(jīng)濟開發(fā)等各個領(lǐng)域。主要措施包括兩方面：
一是建設(shè)生態(tài)河堤?；謴?fù)河岸植物群落和儲水帶，是維也納多瑙河治理和開發(fā)的主要任務(wù)之一?；凇坝H近自然河流”概念和“自然型護岸”技術(shù)，在考慮安全性和耐久性的同時，充分考慮生態(tài)效果，把河堤由過去的混凝土人工建筑，改造成適合動植物生長的模擬自然狀態(tài)，建成無混凝土河堤或混凝土外覆蓋植被的生態(tài)河堤。
二是優(yōu)化水資源配置和使用。維也納周邊山地和森林水資源豐富，其城市用水99%為地下水和泉水，維持了多瑙河的自然生態(tài)流量。維也納嚴禁將工業(yè)廢水和居民生活污水直接排入多瑙河，廢污水由緊鄰多瑙河的兩座大型水處理中心負責(zé)處理，出水水質(zhì)達標后，大部分排入多瑙河，少部分直接滲入地下補充地下水。此外，嚴格控制沿岸工業(yè)企業(yè)數(shù)量并嚴格監(jiān)管。
